煤炭资源税改革落地

来源：法人    发布时间：2014-11-05 11:25:48 

　　◎ 文 《法人》实习记者 辛颖

　　2014年10月9日，财政部、国家税务总局联合发布《关于实施煤炭资源税改革的通知》，通知规定，自12月1日起，在我国实行近30年的煤炭资源税计税方式由“从量计征”改为“从价计征”。紧随其后，《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》公布，“费改税”取消了三大能源行业名目林立的收费基金。

　　延宕多年的煤炭资源税改革终于启幕，并同时调整了原油、天然气的相关政策，我国资源税就此向更加公开、透明、科学的税制体系迈进。

　　改革进一步

　　1984年，《中华人民共和国资源税条例（草案）》颁布，首次明确规定对煤炭资源税开征资源税。同时国家财政部发布《资源税若干问题的规定》，按照《资源税条例草案》的规定，以煤炭产品的销售收入作为计算资源税的依据，以煤炭产品的销售利润率作为确定适用税率的依据。

　　1986年,国家财政部发布《关于对煤炭实行从量定额征收资源税的通知》，煤炭资源税实行从量定额征收。

　　1994年，《资源税暂行条例》及《资源税暂行条例实施细则》施行，规定煤炭资源税从量定额的单位税额标准为0.3～5元/吨。由于各省产市区煤炭资源开采条件不尽相同，各省市区资源税的定额标准也有差异。

　　2004-2007年，煤炭价格节节攀升，也正是煤炭资源税调整的密集阶段，国家先后对山西、青海、河南、安徽、湖北、广东等省区的煤炭资源税进行了调整，调整范围涵盖全国近30个省市区。总的调整方向是提高资源税的税额标准。

　　2007年，《财政部国家税务总局关于调整焦煤资源税适用税额标准的通知》发布，确定焦煤的资源税适用税额标准为8元/吨。

　　2011年，《国务院关于修改<中华人民共和国资源税暂行条例>的决定》实施，提高焦煤的从量定额税额标准为8～20元/吨，其他煤炭税额标准为0.3～5元/吨。

　　从最初行业内人士的呼声，到政策方面的支持，从地方企业到国企央企，资源税改革的诉求随着中国煤炭经济的发展日益迫切，而改革方案的出台日程也一等再等。2010年，新疆被选定为资源税改革试点，让业界看到了改革临近的希望。随后几年，中国经济结构变化的迫切要求与煤炭行业的周期性放缓为此次改革创造了最佳时机。

　　此次改革中，对于从价计征的税率，方案明确设定了税率幅度2%～10%，具体适用税率由各级省政府根据当地清理收费基金、企业承受能力、煤炭资源条件等情况拟定，报财政部、国家税务总局审批。并特别指出，现行税费负担较高的地区要适当降低负担水平。

　　财政部财政科学研究所税收政策研究室研究员施文泼向《法人》记者分析，“从量计征与从价计征的优劣，主要体现在与市场的相关性方面”。按照从量计征，无论资源价格如何变化，都是按数量计税，导致计税额与资源价格完全割裂。如果资源价格暴涨的话，那么利润完全由企业获得，国家的财政收入缺不能得到相应的增加。“计税方式的转换，能够从税收方面，更好的体现资源的稀缺性、市场供求的情况等。”

　　对于税率幅度，中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，这为地方提供相当大的自主空间，是其能够根据财政的需要进行调整。并能够通过对煤炭生产、开采情况的不同情况制定税率，引导煤炭生产企业注意节约资源。比如，对于开采数量多，生产力不高的情况，可以加大税率，同时也可以对生产销售产生抑制效果。

　　此外，方案针对自采自用的煤，将设立在原煤移送至洗选精煤时结算的纳税环节，后移到精煤出售环节。施正文认为，这样不仅更为科学合理，还为企业在资金流的灵活性上提供了更大的便利。而对于具体结算时，地方可以自行设定的精煤折算回原煤的折算率（折算率越高税基越高），“也为政府提供了引导企业提高洗选精煤比例的途径，有利于煤炭资源的综合利用”。

　　先清费 后立税

　　方案还要求，调整煤炭企业资源税，必须以清理收费为前提。方案将煤炭矿产资源补偿费费率降为零，停止针对煤炭征收价格调节基金，取缔省以下地方政府违规设立的涉煤收费基金。“对煤炭企业大量设立收费项目，大约始于2003年，也就是煤炭价格暴涨的时候”，中投顾问能源行业高级研究员任浩宁向《法人》记者介绍，“在产煤大省，除煤炭资源税之外涉及煤炭企业的收费项目高达80～100项，最直接的也有20～30项”。

　　施正文提出，从纳税额的角度来说，此次计税方式的调整会使其略有增加，“但是对于繁多且并不全部规范的收费及基金的清理，将收费转化成更为规范的税的形式，使得企业的负担在整体上基本保持稳定，也可能减轻负担”。

　　煤炭作为我国的支柱性能源，其消费量占我国全部能源消费量的70%左右。近两年来，由于市场价格下降，很多煤炭企业都陷入困境。不少民营企业就此破产，或转型做其他行业。地方政府也不得不从各个方面对国有企业进行支援。

　　据煤炭行业人士向《法人》记者介绍，在近年煤炭行业整体下行的情况下，地方政府已经进行了一定的税费清理，尤其是几个产煤大省，还出台了一些支持政策。对于中央要求的清费工作，地方也是非常重视的，毕竟煤炭行业的解困和当地经济的发展也是密切相关的。

　　根据10月份中国煤炭工业协会公布的前三季度煤炭经济运行报告，部分煤炭企业经营更加困难，一些企业减发、欠发工资问题依然突出。超过八成的企业前三季度净利下滑，八个省区的煤炭行业出现行业性亏损。

　　持续低迷的煤炭经济增强了给煤炭企业减负的需求。任浩宁还认为，煤炭产业正在升级转型，在国民经济中的地位要发生转变。之前，煤炭是传统产业的重要组成部分，扮演的角色太过于重要。未来能源的主体是可再生能源、新能源、经济能源。煤炭必定是要走向衰落的。现在是产业问题集中爆发，企业、行业、地方政府都有很多问题，这个时候国家层面进行深化改革没有太多的阻力。

　　“现在进行改革是顺经济周期的最佳调整时期。由于煤价整体较低，‘从价计征’后的税基就比较低，对于企业来说比较容易承受。”施正文说，煤炭资源税作为流转税的性质，使得煤炭企业的税款会随着资源产品的价格转嫁到下一个环节，最终转嫁到消费者身上。对于下游企业的负担来说也是一种推动性的成长。因此，在税基低的时候改革，也考虑到下游企业的承受能力。而等到煤炭行业迎来整体的复苏，下游企业的承担能力也自然水涨船高。

　　上述煤炭企业人士表示，清费如果能切实彻底地施行，对企业减负帮助还是很大的。由于煤炭行业还在努力回升中，煤炭资源税的改革对行业的复苏，提供了一个比较好的政策环境。各个企业的成本控制，经营管理水平，都不一样。改革对不同企业的影响程度，肯定是有所差异的，也不会立竿见影。但从长远看，有利于鼓励资源的合理利用，有利于促进对企业发展进行规划。

　　牵一发而动全身

　　在我国部分地区，煤炭行业承担了较多的非经济职能，作为支柱性产业，对当地的就业、医疗、铁路公路建设等方面有很大的贡献，有些地区甚至承担了地方财政收入的一半左右。

　　目前，我国整体的产业结构、国民经济结构、经济发展方式都在进行调整，煤炭只是其中的一部分。煤炭资源税改革作为我国六大重点税制改革领域之一，对其进行科学规范的调整对市场必将产生联动性影响。

　　据任浩宁介绍，为进行煤炭资源税的有效改革，中央政府在2014年上半年已经进行了大量的调研工作。并通过运输环节的减免税费，进口煤产业的政策调整，对大型煤产基地的产能产量进行把控，这些都为煤炭资源税的改革做好了充分的铺垫工作。

　　煤炭资源税改革会对对煤炭价格造成直接影响，进而影响电力价格，对下游制造业产生影响。我国很多煤炭企业，都是既有煤炭业务也有电力业务，如五大电力集团。通过煤炭资源税调整，既有可能实现煤炭企业负担减轻，也有可能同时增加电力行业收入。我国除电力产业外，煤炭的下游产业还包括有色金属、钢铁、化工、建材等。然而，这些行业多为产能过剩行业，煤炭资源税调整恰能实现产业结构调控功能。

　　因此，税费改革、市场定价、煤电联动，作为改革的重点领域必须同步推进。任浩宁也认为，煤炭资源税的改革对相关行业的改革有示范性作用，“煤炭行业产生实质性的突破的话，相关产业的改革推进起来都会更加容易”。

　　2011年11月，石油及天然气的计税方式调整为“从价计征”。相对油气资源，煤炭资源税从价计征的改革涉及面更宽，影响更大，改革也更为复杂。

　　因此，煤炭资源税改革并未随油气资源税改革同时推出。而在此前我国采用从量计征的资源税征税范围仅限于原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿等七个品目。此次清费改革同样将石油、天然气纳入其中。除了少数价格敏感性低，长期波动较小的资源之外，计税方式的改革已经基本完成。

　　施正文认为，此前为了调节石油税收的石油收益金，今后也会逐步废止。在我国经济转型升级时期，资源税的下一步改革应该主要是考虑扩大征税范围，将水资源、森林、草底都纳入其中。其中重要的考虑因素就是对于生态环境的保护，我国目前资源开采过过程中对于环境的破坏还是很严重的，资源税也在日益凸显对于环境的保护功能。资源税税率的提高或税收负担的提高，包括此次改革中精煤折算率的设定，都能够促进企业注意节约，提高开采率。

　　“此外，由于资源税主要属划归地方财政收，因此，税收的提高有利于改善地方基层政府的财政收入，尤其是我国中西部地区。而对于企业来说，可以通过产业链逐渐向东部沿海地区减小负担。”施正文告诉《法人》记者。

　　任浩宁建议，资源税改革此次一定要落实，否则将会影响能源经济改革的全局。地方政府尤其要保障好国企、央企、民企在公平、公正、公开的平台上进行竞争，让有实力的企业淘汰落后的企业。政府要做好服务职能，以目前的态势和未来的走向来看，政府拯救不了市场，企业要靠自己发展。

　　此次资源税的税费改革的出发点无疑是有益的，但也存在清费不彻底反而会加重煤炭企业负担，延缓能源行业整体改革，起到适得其反的效果。因此，方案如何落实与执行仍是重中之重。国有煤炭企业的一位工作人员就此告诉《法人》记者，各省的具体改革方案还在制订中，预计在今年12月可以出台。
 

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